고개드는 '책임론'...누구 잘못이 더 클까?

<3> 행정체제 개편 무산 위기, 누구 책임이 클까?

2년5개월간 진행되어 온 제주 행정체제 개편이 좌초될 위기에 처한 지금의 상황은 누구 책임이 클까.

지난 16일 제주특별자치도의회 '원포인트 임시회'에 상정됐던 제주 행정체제 개편을 위한 제주특별법 제도개선안의 '행정시장 직선제' 동의안이 부결되면서 '책임론'이 고개를 들고 있다.

동의안이 부결된 직후 박희수 의장은 행정시장 직선제 안을 제출한 진정성의 문제, 공론화 시기의 부적정, 여론조사와 관변단체의 문제 등을 들며 일련의 모든 책임이 우근민 도정에 있음을 명확히 했다.

새누리당과 민주당 역시 "도의회 부결이라는 결과는 우근민 도정의 무리한 추진과 진정성의 문제에서 기인한다"면서 우 지사의 책임을 강조했다.

반면 우근민 제주지사는 "도민들이 가장 관심을 갖고 있는 핵심의제에 대해 충분한 질의나 토론도 없이 속전속결로 마무리됐다. 도저히 이해할 수 없다"면서 '민의' 보다는 '당론'이라는 정치적 논리로 의제를 처리한 도의회와 정당에 화살을 겨냥했다.

도의회와 정당은 '행정시장 직선제' 안을 추진하는 과정의 절차적인 문제를 제기하고 있는 반면, 우근민 지사는 도의회의 이번 의안 처리가 '민의'에 근거하지 못한 점에 포커스를 맞추고 있다.

내년 지방선거와 맞물려 이러한 책임공방은 앞으로 한층 격화될 것으로 전망이다.

그럼, 누구 책임이 더 클까.

책임론의 접근은 그동안의 논의 과정, 막바지 정치적 논쟁, 그리고 도의회 표결의 책임성 등으로 나눠 살펴볼 필요가 있다.

정치적 논란의 선상에서 바라볼 것인가, 아니면 시민의 염원을 중심에 놓고 볼 것인가에 따라서도 각 정치 주체의 책임의 정도는 달라질 수 있다.

◇ 제주도정의 책임은?

먼저 우근민 제주도정의 책임 부분.

제주도정의 가장 큰 문제는 사전에 확실한 개편 의지를 보여주지 못했다는데 있다.

민선 5기 도정의 핵심공약이면서도 지난 3년여간 행정체제 개편에 대한 확고한 의지 표명 내지 명확한 입장이 제시되지 못하면서 도민사회로 하여금 반신반의하게 만든 책임이 크다.

우 지사는 지난 2010년 지방선거 당시 '기초자치권 부활'을 공약으로 제시한 후, 취임 후에는 '제주형 기초자치모형' 도입을 추진했다.

이 과정에서 자신이 공약한 기초자치권의 내용이 법인격 없고, 기초의회가 없다는 부분을 정확히 설명하고, 오해된 부분에 대한 양해를 구하는 과정이 누락됐다.

또 이 기초자치모형 도입 추진은 2011년 도의회 관련 조례 심의과정에서 '제주도 행정체제개편위원회 설치'로 바뀌면서 방향이 전환됐다. 제주도정의 느슨한 입장은 이 때부터 표출됐다.

기초자치모형 도입이라는 단일 포커스가 행정체제 전반을 검토하는 것으로 내용이 바뀌었는데도, 제주도정은 의회에 강력한 항의나 어필을 하지 않았다.

이후 행정체제개편위가 운영되고, 연구용역 등을 통해 최초 12개 경우의 수에서 출발해 5개안으로, 그리고 3개안으로, 최종 2개 압축으로 제시하는 과정에서는 '시간 끌기' 의구심을 받았다.

특히 행정체제개편위가 도민설명회 등을 통해 지난해 8월9일 '행정시장 직선제'안과 '기초자치단체 부활' 2개안으로 최종 압축했는데, 이후부터 그해 연말까지 4개월간 거의 손을 놓는 모습을 보였다.

임기 중 실행할 의지가 없어 의도적으로 시간 끌기를 한 것 아니냐는 의구심이 표출된 것도 이 때부터다.

제주도는 이 부분에 대해 당시 9월 세계자연보전총회(WCC)와 세계7대자연경관 선정 인증식, 탐라대전 등 굵직굵직한 행사가 있는데다 태풍 3개가 연이어 내습하면서 경황이 없었던 점을 털어놓고 있다.

그러나 당시 임기가 2년이 막 지난 시점이었던 점을 감안하면, 그때 의지를 갖고 추진했더라면 지금과 같은 지방선거 연계 논란은 없었을 것이란 지적이다.

또 2개의 압축대안이 제시된 상황에서 지난해 12월 행정체제개편위원회 운영기간을 연장하는 내용의 조례 개정안이 도의회에서 통과되면서 끼워넣기식 '부대의견'이 제시됐는데도, 이에 대해서도 즉각적으로 대응하지 않으면서 의구심을 자초했다.

당시 도의회 부대의견은 '행정체제개편 2개 대안 중 특정안에 대해 결정짓지 말고, '행정시 권한 강화 후 개편'까지 포함해 도민의견을 충분히 수렴할 것"이란 내용으로, 사실상 행정체제 개편을 하지 않고 행정시 강화쪽으로 가자는 안이었다.

행정체제 개편 대안과는 거리가 먼 안이었으나, '부대의견'이라는 명목으로 제주도는 이를 수용했고, 행정체제개편위는 올해 2월6일 이를 추가안으로 포함해 다시 장단점하는 로드맵을 결정했다.

그리고 두달 후인 올해 4월 도정질문에서는 우 지사는 이 '부대의견' 때문에 행정체제 개편 최적안 도출작업이 지연되는 것이라며, 사실상 내년 6월 지방선거에서 '시장 직접 선출'은 물 건너갔음을 밝혔다.

뒤늦게 5월 간부회의와, 7월 취임 3주년 기자회견에서 내년 시장 직선제 도입 의사를 밝히며 적극적 행보에 나섰지만, 이미 상당한 시간적 촉박함에 몰린 상황이었다.

일련의 흐름을 놓고 볼 때, 매 시기 명확한 입장을 제시하지 못하면서 추진의지 내지 진정성에 의구심을 사거나 반신반의하게 만든 제주도정의 책임은 결코 간과될 수 없는 부분이다.

◇ 제주도의회의 책임은?

두번째, 도의회의 책임 부분이다.

제주도정이 미적거리며 의구심을 초래했다고 한다면, 도의회는 '일관성 상실'에 기인한 불신을 초래한 책임이 크다.

제9대 도의회가 출범한 후, 행정체제 개편 논의 진행상황은 의정의 단골메뉴였다. 그러나 의회 입장은 시시각각 달랐고, 개별 의원, 심지어 상임위원회에서 조차 중심없이 중구난방식 발언 쏟아내기 내지 '무조건 비판하기' 일쑤였다.

그러다 보니 각각의 내용에 있어 매번 논리 비약 내지 논리 모순의 자가당착에 빠지는 우를 범했다.

그 대표적 사례가 '행정체제개편위원회의 존재'에 대한 불신의 문제이다.

행정체제 개편위의 탄생배경에는 엄연히 도의회가 있었음에도 불구하고, 마치 제주도정의 '사조직'인 것처럼 치부하며 여론을 호도한 점이 컸다.

전반기 의회 당시인 2011년 2월, 제주도가 '기초자치모형 도입을 위한 추진위원회'라는 명칭으로 해 조례안을 제출하자, 도의회는 여러 행정체제 개편 대안을 찾아 모두 검토해야 한다면서 이를 '행정체제개편위원회'로 바꾸는 대안으로 수정 의결했다.

또 조례가 공포된 후 4월11일 학계, 시민단체, 전문가 등 15명으로 구성된 행정체제개편위원회가 출범했는데, 이 과정에서 도의회에서도 5명의 위원을 추천했다.

행정체제개편위의 최초 탄생에 도의회가 관여했던 점이 있다. 행정체제개편위의 기능과 역할이 여러 대안들에 대한 장단점을 비교분석한 후 최적안을 제시하는 것이란 점도 도의회가 더 잘 알고 있었던 부분이었다.

그러나 지난 7월29일 행정체제개편위가 단일안을 제시하자, 행정체제개편위에 대한 크나큰 불신을 표출할 뿐만 아니라 집중적 비판을 하기 시작했다.

그러다 보니 '행정체제개편위'의 권고안 결정에 대한 심도있는 수용여부 논의보다는, '반대 프레임' 속에서 행정시장 직선제 자체가 '유죄'인 것처럼 호도하게 하는 현상을 만들어냈다.

그 중에서도 행정자치위원회의 '논리 모순' 내지 '입장 바꾸기'는 수도 없었다.

이미 도민설명회 및 여론조사 등을 거쳐 2개의 압축대안이 제시됐음에도 불구하고, 지난해 12월 '행정시 권한 강화 후 행정체제 개편'이란 대안을 부대의견으로 제시했던 것에 대한 해명도 옹색했다.

올해 4월 도정질문에서 이 부대의견 논란이 촉발되자 "부대의견 언제부터 그렇게 잘 지켰나? 무시하고 그대로 진행하면 될 것 아니냐"는 발언도 터져 나왔다.

부대의견을 무시해도 될 것 아니냐는 말은 스스로의 결정에 대한 자기모순에 다름없었다.

도정질문 당시만 하더라도 "지키지 않아도 될 것 아니냐"는 이 말은, 민주당의 최근 입장 정리에서 "행정시 권한 강화후 행정체제 개편을 하라는 도의회의 의견을 무시하고 일방적으로..."라는 말로 역공의 기제로 삼았다.

부대의견으로 포함시켜 3개 대안 중 좋은 안을 찾아보라는 권고안의 성격이었다고 하나, 실질적으로는 도의회가 제시한 현행체제 유지에 행정시 권한 강화 정도로 해 매듭을 지으라는 '압박'이었음을 스스로 시인한 격이다.

'재촉'에서 '외면'으로 돌아선 전환시점과 관련해서도 책임 논란이 일고 있다.

도의회는 최초 행개위를 출범시키면서, 그리고 불과 5개월 전인 지난 4월 도정질문 때까지만 하더라도 하루속히 최적안을 제시할 것을 촉구했었다.

또 권고안이 발표되기 불과 며칠 전인 7월 임시회 때에는 "도의회에 동의안을 거치지 말고 바로 중앙정부와 협의하도록 하라"는 주문을 하기도 했다.

이 말의 의미는 행정체제개편위에서 어떤 권고안이 나오더라도 도의회에서는 입장표명을 하지 않을테니, 정부와 직접 절충을 하라는 것이다.

그러나 막상 권고안이 나오자 바로 직접 논의에 들어갔고, '절대적 반대'로 돌아섰다.

문제가 있다면 행정체제개편위에서 권고안을 제시하기 전에 '스톱'을 시켰어야 했으나, 결과물을 받아든 다음에 '외면'으로 돌아선 것은 의회의 책임이다.

동의안 표결직전에서도 행자위가 '여론조사 신뢰성' 문제만 집중 제기한 후 반대입장으로 해 본회의에 안건을 회부한 것도 논란이다.

여론조사에서 신뢰성과 타당성에 논란이 있었던 것은 사실이나 중요한 것은 '도민의 뜻'이 어디에 있는가를 살펴보는 일이다. 해당 여론조사가 문제가 있다면, 도의회 차원에서라도 얼마든지 즉시적으로 별도 조사를 실시해서라도 도민 의견을 살펴볼 수 있었다.

하지만 각 정당의 '반대 당론'에 따라 표결에 참여함으로써, '민의'를 살펴 볼 기회를 배제시킨 것은 실책으로 지적된다.

또 '행정시장 직선제'에 대한 부동의 결정은 심사숙고한 결정이라 하더라도, 차기 도정에 넘기자면서 '행정시장 권한 강화'를 제시한 것은 도의회의 '일방적' 결정에 다름없다.

'시장 직선제 부동의'와 '행정체제 개편 반대'는 분명히 성격이 다르기 때문이다.

차기 도정에 넘기더라도, 앞으로 행정시 권한 강화정도로 할 것인지, 아니면 기초자치단체 부활을 포함한 행정체제 개편으로 갈 것인지는 도민들이 선택할 별개의 사안이다.

◇ 결국 애꿎은 시민만 피해...사회적 비용 손실은 누가 책임?

결론적으로 '행정시장 직선제' 동의안이 내년 지방선거와 연계한 정치적 계산이 깔려있다는 정치권의 주장이 사실이라 하더라도, 이번 동의안의 최대 피해자는 결국 시민일 수밖에 없다.

지난 2년5개월간 도민사회로 하여금 실컷 불을 지른 후, 막대한 사회적 비용만 치르게 한 후 무위로 끝났기 때문이다.

중요한 것은 제주도정이나 도의회, 정당 모두가 도민사회가 진지하게 논의하고 선택할 수 있는 충분한 환경을 만들어주지 않은채 결론을 내렸다는데 있다.

결국 우근민 도정에 절반이 넘는 책임이 있다면, 그 나머지 부분의 책임은 도의회와 정치권에 있다고 볼 수 있다. <헤드라인제주>

<윤철수 기자 / 저작권자 ⓒ 헤드라인제주 무단전재및 재배포 금지>